TRABAJOS DE LA UNIVERSIDAD

Uno de los procedimientos más novedosos comprendidos en la Ley 27444, denominada Ley del Procedimiento Administrativo General es el desarrollo del Procedimiento Administrativo Trilateral (PAT). En realidad, la novedad de este tipo de procedimiento no se encuentra en su elaboración conceptual (pues de una u otra forma existían numerosos procedimientos especiales en los cuales se podía reconocer con anterioridad a la vigencia de la Ley 27444, este tipo de procedimiento) sino en su incorporación en una ley de ámbito general y expansivo en forma supletoria a todo tipo de procedimientos administrativos.
En este contexto, la reciente entrada en vigencia de la LPAG constituye un notable esfuerzo por dotar al país de normas que regulen sistemáticamente el procedimiento administrativo, buscando esencialmente con ello canalizar adecuadamente la función servicial de los intereses generales que tienen las Administraciones Públicas; establecer mecanismos de garantía efectiva de los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la administración; y dar vigencia efectiva a los postulados del principio de sometimiento de la actuación de la administración pública al ordenamiento constitucional y jurídico en general, esto último, como resultado concreto de la sumisión de la Administración al principio de legalidad .
Uno de los puntos más relevantes dentro de la sistemática de la LPAG, es que ordena, de un lado, lo que denomina el procedimiento administrativo común, y
del otro, dos procedimientos administrativos denominados "especiales" (el Trilateral o Triangular, y el Sancionador). A primera vista, esta división de los procedimientos establecida en la LPAG, parecería indicar que existe una materia procedimental administrativa, "especial" que sería contrapuesta a lo "general" . Sin embargo, esta contradicción es sólo aparente, tal como afirma GONZALEZ NAVARRO.
Sin embargo, la precisión efectuada por el citado autor español, no desconoce que la regulación procedimental "común" o "general", indica los principios y reglas básicas que deben asegurar la eficacia y las garantías del desarrollo del procedimiento administrativo. En tal sentido, coincidimos en el presente caso con lo señalado por Sebastián MARTÍN-RETORTILLO, quien entiende que el denominado procedimiento administrativo común, es el conjunto de técnicas y preceptos que constituyen los principios generales del procedimiento administrativo . Así, entendemos que la regulación de la LPAG, en lo referido al procedimiento administrativo general, trata de los principios o normas que definen la estructura general del íter procedimental que ha de requerirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración. Siendo ello así, el procedimiento administrativo común comprende las cuestiones verdaderamente nucleares al servicio directo del establecimiento de un común denominador normativo suficiente para garantizar una igualdad básica de trato.

1.-ANTECEDENTES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL.-
En nuestro ordenamiento jurídico, MORON precisa que es partir del Decreto
Ley 26111, en el que se introduce normativamente por primera vez, la Regulación normativa del procedimiento administrativo trilateral. Esta afirmación se sustenta en los alcances de la modificatoria que, sobre el artículo 1° del Decreto Supremo 006-67-SC (antiguo Reglamento General de Procedimientos Administrativos), efectuara el Decreto Ley 26111, estableciendo la nueva redacción de la norma .
Nos parece que este es el antecedente más claro de la regulación del procedimiento administrativo trilateral, dado a nivel de una materia especial, como es la defensa de la competencia. En realidad, creemos que los procesos de reforma del Estado, que desarticularon la estructura de intervención del aparato estatal de aquel entonces, iluminada por visos de desregulación y liberalización de las estructuras administrativas, hicieron necesaria la creación de organismos especializados en materias consideradas como nuevas, como las constituían la defensa de la competencia, la protección al consumidor, la propiedad intelectual o la regulación de los servicios públicos. Y justamente la esencia de dichas actividades es la intervención administrativa en la economía para arbitrar las conductas de los particulares en el mercado. En este contexto, si se arbitran conductas, lógicamente es que puedan presentarse contiendas entre los administrados, las mismas que por imperio de la ley, son resueltas en vía administrativa por organismos especializados de la Administración Pública.

2.- CARACTERÍSTICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERALTal como hemos venido indicando en el presente documento, es necesario establecer algunas pautas o parámetros para reconocer este tipo de procedimientos. La LPAG no establece cuando nos encontramos con un tipo de procedimiento como el señalado, sin embargo, es posible encontrar en la naturaleza misma de este tipo de procedimiento algunas características especiales.
No siempre es fácil garantizar el cabal cumplimiento de este requisito por las particularidades que exhibe nuestra frágil organización administrativa del Estado. Si a ello, le agregamos las debilidades e incoherencias de nuestros sistemas de selección de personal y la falta de autonomía presupuestal, coincidiremos en afirmar, que este requisito es de muy difícil cumplimiento. Sin embargo, creemos que la imparcialidad es uno de los requisitos que configura a un procedimiento como trilateral, pues tal como precisa SANTOFIMIO, el PAT constituye una modalidad de actuación administrativa diseñada con el propósito de que la administración actúe como tercero imparcial resolviendo conflictos entre los administrados.

3.-LA NOCIÓN JURIDICA DE ADMINISTRADO: LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL.
En principio, podemos señalar que conforme a la definición dada del procedimiento administrativo trilateral, los sujetos intervinientes en dicho procedimiento, son de un lado, una Administración Pública que actúa zanjando el conflicto suscitado, y de otro lado, dos o más administrados que concurren ante ésta administración, a raíz de la existencia de un conflicto de intereses entre ambos.
En tal sentido, ésta posición, que denominaremos tesis restrictiva, concibe al procedimiento administrativo trilateral como aquélla clase de procedimiento administrativo contencioso, donde la Administración actúa como un tercero imparcial, zanjando un conflicto suscitado entre dos o más particulares, puesto que se asume la conceptualización del administrado como una persona física o jurídica considerada desde su posición privada (activa o pasiva) frente a la Administración. Esta tesis es tributaria de las esbozadas en su oportunidad por destacados autores españoles, como GONZALEZ NAVARRO y MARTÍN MATEO. En la doctrina nacional esta tesis es adoptada abiertamente por DANOS ORDÓÑEZ, quien refiere que "el procedimiento administrativo trilateral es aquel en el que la Administración Pública aparece decidiendo en un conflicto entre dos particulares, a diferencia del típico procedimiento bilateral en el que la Administración es al mismo tiempo, juez y parte".
Se ha pretendido objetar los alcances de esta postura, basándose en el hecho de que las entidades públicas no poseen derechos sino competencias y que a partir de dicha delimitación, no existirían fundamentos para extender el procedimiento administrativo a este tipo de controversias. A partir de ello, se afirma que la capacidad jurídica de una entidad pública coincide con el conjunto de potestades que le han sido atribuidas por el ordenamiento. Ello es entendido así por GARCIA DE ENTERRIA, cuando señala que el principio de legalidad de la Administración implica que los entes públicos no pueden entrar en el tráfico jurídico ilimitadamente. Esta competencia es definida como la aptitud legal de una entidad administrativa para ejercer potestades administrativas, predeterminadas previamente por una norma habilitante. Por ello, en caso de conflictos entre entidades públicas, la vía para resolverlos es mediante la figura del conflicto de competencias. En este contexto, no sería viable el procedimiento trilateral basado en la controversia existente entre dos entidades. La realidad sin embargo, nos demuestra que esta posición no toma en cuenta, que en virtud de la prescripción contenida en el Art. 50.1º de la LPAG, una entidad pública puede actuar como administrado en un procedimiento sin que ello implique desnaturalizar la esencia de aquel. El hecho mismo que una entidad pública se someta
al desarrollo de un procedimiento administrativo trilateral no enerva ni despoja a dichas entidades de sus propias competencias.

4.-LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA ANTE LA QUE SE DESARROLLA EL PROCEDIMIENTO
Una de las características de la denominada "judicialización del procedimiento administrativo" , es que se adaptan algunos de los postulados básicos del reglamentar ismo procesal, pero sin perder de vista la esencial característica de la informalismo del procedimiento administrativo como garantía a favor de los administrados. No obstante ello, cuando la administración actúa decidiendo respecto de un conflicto suscitado entre administrados, asume un rol arbitral , o similar al que desarrollan los órganos jurisdiccionales cuando resuelven un conflicto de intereses con relevancia jurídica. Así, en el desarrollo de los procedimientos trilaterales o triangulares, " es predominante el interés o derecho del particular que está en causa, por ello, la Administración asume o debe asumir en el cumplimiento de esta actividad una actitud de rigurosa neutralidad, exactamente la misma que han de adoptar los órganos judiciales en los procesos civiles"

.- 5.-EL VALOR DE LA PRUEBA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL: LIMITES EN LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE VERDAD MATERIAL.- En el desarrollo del procedimiento administrativo general se asume, que en virtud del principio de verdad material, la carga de la prueba recae básicamente en la Administración, dado que ésta asume un rol decisorio de los casos, puesto que emite resolución respecto de la petición del administrado, y también asume un rol de parte interesada, en virtud de su función de servicio de los intereses generales. Sin embargo, ello no enerva la aplicación del principio general de la carga de la prueba en materia procesal, mediante el cual se indica que "quien afirme un hecho debe probarlo."
En este tipo de procedimiento la autoridad debe ser lo suficientemente cautelosa, para no sustituir el deber probatorio de las partes. Por tanto, la aplicación del principio de verdad material debe estar atenuada, al operar la Presunción de igualdad entre las partes intervinientes en el procedimiento Trilateral. Sin embargo, ello no implica que la autoridad administrativa ante la Cual se desenvuelve el PAT, como entidad servicial de los intereses generales,
Ejerza su facultad de ordenar y producir pruebas cuando exista un interés
Público inherente a la resolución del procedimiento.

6.- DIFERENCIAS ENTRE EL ARBITRAJE DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL.-
Existe un determinado sector de la doctrina (particularmente española), entre la
que podemos destacar los comentarios de PARADA , MARTÍN MATEO ,GARCIA DE ENTERRIA Y FERNÁNDEZ , SANTAMARÍA PASTOR ,BERMEJO VERA , ARIÑO , entre otros autores, que señalan la existencia de una "actividad arbitral de la Administración", señalando que en virtud de ésta la Administración "(...) decide o "arbitra" entre pretensiones contrarias de los particulares, actuando, por consiguiente, como verdadero árbitro mediador." . En virtud de la posición sostenida por este sector doctrinario, se señala que los órganos administrativos encargados de la instrucción y resolución en los procedimientos trilaterales, ocupan una posición semejante a la que ocupan los árbitros en un procedimiento arbitral común y corriente. Sin embargo, la falencia de esta posición doctrinaria es considerar que los órganos de la administración pública pueden ser equiparados con los árbitros.

7.-. EXCESIVA JUDICIALIZACIÓN Y FORMALISMO DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO TRILATERAL.- Puede hablarse de una excesiva judicialización o formalismo presente en la regulación del procedimiento administrativo trilateral.
En los términos planteados, se puede afirmar que en líneas generales, la regulación del procedimiento administrativo trilateral, pudo haber contenido
Disposiciones que atenúen el formalismo de sus preceptos, puesto que a nuestro entender en algunas de las disposiciones comentadas se estaría rompiendo con la elemental exigencia de concebir al procedimiento administrativo como un cauce flexible de los intereses generales a los que sirve la administración, a diferencia del proceso judicial, que se rige por una combinación de factores dispositivos e inquisitivos. Para el específico caso del procedimiento administrativo, su propia naturaleza instrumental hace que se atenúen las exigencias formales en aras de salvaguardar el interés público presente en su desarrollo. En tal sentido, creemos firmemente en que las disposiciones que prescriben una excesiva formalización del procedimiento deberán ser aplicadas cautelosamente al procedimiento trilateral, permitiéndose la utilización de mecanismos excepcionales que permitan a las partes ejercer sus derechos dentro del desarrollo del procedimiento, sin que
Ésta circunstancia opere como una camisa de fuerza que les impide ejercer los
mismos ante el yugo de formalismos asfixiantes.

8.-A MODO DE CONCLUSION.-
1. El procedimiento administrativo trilateral es de vital importancia para la solución de controversias en sede administrativa. La especialidad de este tipo de procedimiento no se encuentra sólo en su ubicación sistemática en la LPAG ( como una categoría distinta al procedimiento común), sino en su fuerza expansiva a otro tipo de procedimientos.
2. La existencia de este tipo de procedimiento no es una "creación heroica" de la LPAG, sino que se sustenta en las experiencias previas de la regulación normativa de los diversos procedimientos administrativos especiales, tales como los seguidos ante las diversas Oficinas y Comisiones del INDECOPI y ante los Organismos Reguladores de servicios públicos.
3. No debe confundirse el procedimiento trilateral con aquellos procedimientos en los que participan pluralidad de administrados o agentes ni tampoco con los procesos arbitrales que se regulan por su normativa especial.
4. Existe un conjunto de requisitos mínimos para reconocer la existencia de un procedimiento administrativo trilateral, tales como la especialidad del mismo, la materia administrativa sobre la cual debe reposar, así como el sentido de imparcial formal y material que debe tener la autoridad encargada de resolver las controversias planteadas.
5. Las autoridades encargadas de resolver este tipo de procedimientos, deben ser lo suficientemente cautelosas, para aplicar en su exacta dimensión el principio de verdad material que informa a todo tipo de procedimiento administrativo, a fin de que no se termine distorsionando el verdadero sentido de las pruebas en el procedimiento. En consecuencia, la autoridad decisoria de este tipo de procedimientos, no deberá sustituir el deber probatorio de las partes.
6. En cuanto a los sujetos que participan en este tipo de procedimiento, no existe un consenso unánime con respecto al rol que pueden cumplir las entidades públicas como parte de este tipo de procedimiento. En tal sentido, existen posiciones restrictivas y amplias sobre este tema, las que en el fondo difieren sobre el alcance de la noción jurídica de administrado.
7. Uno de los mayores riesgos que deberá afrontar este tipo de procedimiento, es su excesiva impronta judicial, lo que en muchas casos, puede llevar a la aplicación de soluciones o respuestas propias del proceso judicial. Es pues, absolutamente imprescindible que se

tome en consideración el carácter preferente del sistema de fuentes plasmado en el Artículo V del Título Preliminar de la LPAG, y que de una u otra forma, implican la aplicación del "bloque de normatividad administrativa" sobre los preceptos del derecho procesal civil El procedimiento Trilateral es aquel seguido entre dos o más administrados ante las entidades de la administración. Procede fundamentalmente en los casos en que una persona jurídica bajo el régimen privado presta servicios públicos o ejerce función administrativa en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado.
El procedimiento trilateral se inicia mediante la presentación de una reclamación o de oficio. Una vez admitida a trámite la reclamación, se pone en conocimiento del reclamado a fin de que presente su descargo en un plazo no mayor de quince días posteriores a la notificación; vencido este plazo, la administración declarará en rebeldía al reclamado que no la hubiera presentado. Con la contestación del reclamado o vencido el plazo se fijará fecha para la vista de la causa. Luego de la audiencia, la administración deberá emitir resolución dentro de los treinta días siguientes.
Contra la resolución final recaída en un procedimiento trilateral sólo procede la interposición del recurso de apelación. De no existir superior jerárquico, sólo cabe plantear recurso de reconsideración.
Durante el desarrollo del procedimiento trilateral la administración debe favorecer y facilitar la solución conciliada de la controversia. En los casos en los que la ley lo permita y antes de que se notifique la resolución final, la autoridad podrá aprobar acuerdos, pactos, convenios o contratos de los administrados que importen una transacción extrajudicial o conciliación. Estos actos pueden poner fin al procedimiento administrativo y dejan sin efecto las resoluciones que se hubieren dictado en el procedimiento.
Sin embargo, la autoridad podrá continuar el procedimiento de oficio si del análisis de los hechos considera que podría estarse afectando intereses de terceros o si la acción suscitada por la iniciación del procedimiento es de interés general.